Persiapan Mid Semester Mata Kuliah Lembaga-lembaga Negara

Bismillah Hirrohman Nirrohim,

Hari ini (28 April 2009) jam 09:45 pagi nanti adalah ujian mid semester mata kuliah Lembaga-lembaga Negara pada Fakultas Hukum Universitas Islam Riau. Sebagai persiapan bertarung, surfing di Internet menjadi “sasaran” referensi.

Berhubung mendapat “clue” (walaupun hanya untuk satu pertanyaan) tetapi pencaharian di Internet tidak berlangsung sekejap karena jawaban yang dimaksud tiada jawab atasnya.

Bocoran soal adalah perbedaan Lembaga Tinggi dan Tertinggi Negara. Jujur, setelah “terhenti” kuliah lima tahun lamanya (2003-2008) sepihak (dalam postingan ini penulis memakai username sepihak) sama sekali tidak mengikuti perkembangan hukum di Indonesia terlebih lagi Hukum yang kekhususannya dalam bidang ilmu ketatanegaraan di Indonesia.

Jawaban atas bocoran tersebut tidak berbuah manis karena kesimpulan yang didapat hanyalah pernyataan tidak dikenal lagi Lembaga Tertinggi Negara di Indonesia sedangkan pembeda dengan Lembaga Tinggi Negara “belum” ditemukan. Untuk menguatkan pernyataan-pernyataan tersebut sepihak mencari sumber lebih dari satu karena siapa tahu data dan fakta dari satu sumber saja tidaklah akurat dan valid.

Mengutip pernyataan Ketua MPR RI Periode 2004-2009; Dr. H. Hidayat Nur Wahid, MA dengan judul MPR Bukan Lagi Lembaga Tertinggi Negara (Tuesday, 31 May 2005 12:00) pada http://pk-sejahtera.us/ salah satu “balon” pendamping SBY ini menyatakan “bahwa setelah adanya perubahan UUD 45 khususnya yang terkait dengan pengaturan lembaga MPR yang membawa implikasi terhadap kedudukan, tugas dan wewenang MPR, maka MPR kini bukan lagi lembaga tertinggi negara, pemegang dan pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat. "Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD 1945 berdasarkan ketentuan pasal 1 ayat (2) UUD45," pada sosialisasi putusan MPR setelah adanya perubahan UUD 1945 di Makassar. Di depan peserta sosialisasi yang diikuti sekitar 200 guru dan Kepala Dinas Pendikan Nasional (Diknas) se Sulsel, Hidayat menambahkan, kedudukan masing-masing Lembaga Negara (LN) tergantung kepada tugas dan wewenang yang diberikan UUD 45. Sebab, UUD 45 hasil perubahan yang merupakan realisasi tuntutan reformasi tahun 1998 justeru mengembalikan kedaulatan sepenuhnya kepada rakyat. Namun, perubahan atas kedudukan, tugas dan wewenang MPR tersebut tidak berarti menghilangkan peran penting MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Kedaulatan Rakyat (Sumber: Panduan Pemasyarakatan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Sesuai dengan Urutan Bab, Pasal, dan Ayat, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2005, halaman 43 dan 44).

Perubahan Ketiga Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengenai kedaulatan rakyat diatur dalam Pasal 1 ayat (2) dengan rumusan sebagai berikut.

Rumusan Perubahan

Pasal 1

(2) Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UndangUndang

Dasar.

Rumusan Naskah Asli

Pasal 1

(2) Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Perumusan ketentuan Pasal 1 ayat (2) itu dimaksudkan untuk mengoptimalkan dan meneguhkan paham kedaulatan rakyat yang dianut negara Indonesia karena pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak lagi dijalankan sepenuhnya oleh sebuah lembaga negara, yaitu MPR, tetapi melalui cara-cara dan oleh berbagai lembaga yang ditentukan oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Rumusan baru itu justru merupakan penjabaran langsung paham kedaulatan rakyat yang secara tegas dinyatakan pada Pembukaan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, alinea IV. Padahal rumusan sebelum perubahan, kedaulatan rakyat dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR, yang justru telah mereduksi paham kedaulatan rakyat itu menjadi paham kedaulatan negara, suatu paham yang hanya lazim dianut oleh negara yang masih menerapkan paham totalitarian dan/atau otoritarian.

Atas dasar pemikiran bahwa pelaksanaan kedaulatan rakyat ditentukan oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Artinya Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menentukan bagian mana dari kedaulatan rakyat yang pelaksanaannya diserhkan kepada badan/lembaga yang keberadaan, wewenang, tugas, dan fungsinya ditentukan oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu serta bagian mana yang langsung dilaksanakan oleh rakyat. Dengan kata lain, pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak diserahkan kepada badan/lembaga mana pun, tetapi langsung dilaksanakan oleh rakyat itu sendiri melalui pemilu.

Dalam implementasinya pelaksanaan pemilihan langsung sebagai bentuk penggunaan hak kedaulatan rakyat bisa juga diberikan oleh undang-undang yang bersumber pada Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 seperti yang telah berlaku untuk pemilihan anggota Dewan Perwakilan Daerah dan pemilihan Kepala Daerah. Itu juga mungkin berlaku untuk pemilihan anggota DPR dan DPRD pada masa yang akan datang. Jadi, penggunaan hak memilih secara langsung bukan hanya yang ditentukan secara eksplesit di dalam Undang-undang Dasar, tetapi juga dapat di muat dalam undang-undang yang bersumber dari konsep dasar yang dianut Undang-undang Dasar kita.

Ketentuan ini mengubah sistem ketatanegaraan Indonesia dari supremasi MPR kepada sistem kedaulatan rakyat yang diatur melalui Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-undang Dasar itulah yang menjadi dasar dan rujukan utama dalam menjalankan kedaulatan rakyat. Aturan dalam Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itulah yang mengatur dan membagi pelaksanaan kedaulatan rakyat kepada rakyat kepada rakyat itu sendiri dan/atau kepada berbagai lembaga negara.

Perubahan itu menetapkan bahwa kedaulatan tetap di tangan rakyat sedangkan lembaga-lembaga negara melaksanakan bagian-bagian dari kedaulatan itu menurut wewenang, tugas, dan fungsi yang diberikan oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan perubahan itu tidak dikenal lagi istilah lembaga tertinggi negara ataupun lembaga tinggi negara. Kedudukan setiap lembaga negara bergantung kepada wewenang, tugas, dan fungsi yang diberikan oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Konsepsi tentang Organ Negara (Sumber: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H., Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi – Organisasi Negara dan Lembaga-Lembaga Negara, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Cetakan Pertama, Jakarta, 2006, halaman 35-41.

Untuk memahami pengertian organ atau lembaga negara secara lebih dalam, kita dapat mendekatinya dari pandangan Hans Kelsen mengenai the concept of the State-Organ dalam bukunya General Theory of Law and State. Hans Kelsen menguraikan bahwa “Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ”. Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata-hukum (legal-order) adalah suatu organ.

Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Disamping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applying). “These functions, be they of a norm-creating or of a norm-appying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction”.

Menurut Kelsen, parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umum sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, adalah juga merupakan organ negara. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara itu identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau pejabat umum (public officials).

Dikatakan Hans Kelsen, “An organ, in this sense, is an individual fulfilling a spesific function”. Kualitas individu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya. “He is an organ because and in so far as he performs a law-creating or law-applying function”. Individu tersebut dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan fungsi yang menciptakan hukum (law-creating function) atau fungsi yang menerapkan hukum (law-applying function).

Di samping pengertian luas itu, Hans Kelsen juga menguraikan adanya pengertian organ negara dalam arti yang sempit, yaitu ppengertian organ dalam arti materiil.

Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu (…he personally has a spesefic legal position). Suatu transaksi hukum perdata, misalnya, kontrak, adalah merupakan tindakan atau perbuatan yang menciptakan hukum seperti halnya putusan pengadilan.

Para pihak yang mengingatkan diri dalam kontrak itu, demikian juga hakim yang memutus, menjalankan fungsi penciptaan norma hukum (law-creating function). Namun, menurut Kelsen, yang dapat disebut sebagai organ negara hanya hakim, sedangkan para pihak yang terlibat kontrak perdata itu bukanlah dan tidak dapat disebut sebagai organ atau lembaga negara.

Hakim adalah organ atau lembaga negara, karena ia dipilih atau diangkat untuk menjalankan fungsi tersebut. Karena ia menjalankan fungsinya itu, maka ia diberi imbalan gaji dari negara. Kata Kelsen, “The State as subject of the property is the Fisc (Fiscus)”. Kekayaan negara itu berasal dari pendapatan negara, dan pendapatan itu terdiri atas impost and taxes yang dibayar oleh warga negara. Ciri-ciri penting organ negara dalam arti sempit ini adalah bahwa (i) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu; (ii) fungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat ekslusif; dan (iii) karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara.

Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalam arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (officials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office) dan pejabat umum, pejabat public (public official).

Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas semua individu yang menjalankan law-creating and law applying adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut sebagai organ atau lembaga negara itu hanyalah yang menjalankan law-creating or law applying function dalam konteks kenegaraan saja. Individu yang berada di luar konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relevan disebut sebagai organ atau lembaga negara.

Karena itu, dalam arti yang lebih sempit lagi, lembaga atau organ negara itu dapat diidentikkan dengan jabatan dan individu yang menjalankan jabatan itu disebut sebagai pejabat (official). Hal ini tentu berbeda dari individu-individu yang menjalakankan law-creating and/or law applying function tetapi bukan sebagai pejabat (official). Misalnya, seperti yang telah disebut di atas, warga negara yang menggunakan hak pilihnya dalam pemilu sebenarnya sudah menjalankan fungsi kenegaraan juga, tetapi bukan dengan itu ia menjadi pejabat negara.

Suatu Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang melakukan gugatan class action dapat juga disebut menjalankan fungsi law applying function. Misalnya, kelompok LSM yang bersangkutan mengajukan gugatan class action atas suatu perkara pencemaran lingkungan hidup. Hal itu, tentu dapat disebut menjalankan law-applying function, tetapi lembaga swadaya masyarakat itu tidak dapat disebut sebagai organisasi jabatan. Karena itu, LSM yang bersangkutan tidak termasuk ke dalam pengertian organ dalam arti sempit tersebut di atas.

Artinya, memang tidak semua orang atau individu yang menjalankan fungsi-fungsi negara dimaksud mempunyai posisi sebagai pejabat (Not every individual who actually functions as an organ of the State in the wider sense hold the position of an official). Individu warga negara yang melaksanakannya hak pilihnya dalam pemilu, menjalankan fungsi kenegaraan dalam rangka membentuk lembaga legislatif, tetapi ia tidak dapat disebut sebagai organ, karena status sebagai pemilih itu bukan jabatan yang menyebabkan dia dapat disebut pejabat (official).

Dalam konteks pengertian organ negara yang demikian itu, harus pula disadari bahwa sebenarnya, negara itu sendiri hanya dapat bertindak melalui organ-organnya itu. Dikatakan oleh Hans Kelsen, “The State acts only through its organs”. Sedangkan organ negara itu sendiri pun bekerja melalui individu-individu yang ditentukan oleh hukum untuk itu, karena “… the legal order can be created and applied only by individuals designated by the legal order itself”.

Misalnya, Republik Indonesia dapat bertindak atau melakukan tindakan hukum melalui perbuatan individu yang menjadi presiden. Karena, presiden itu memang merupakan individu yang ditugaskan untuk menjalakan jabatan kepresidenan itu, maka tindakan negara itu terletak pada tindakan yang dilakukan individu yang kebetulan ditugaskan untuk menjalankan jabatan kepresidenan itu. Dengan perkataan lain, konsep organ negara dan lembaga negara itu sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif saja.

Pertama, dalam arti yang paling luas, pengertian pertama, organ negara paling luas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating and law-applying; Kedua(pengertian kedua), organ negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yang menjalankan fungsi law-creating and law-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam struktur jabatankenegaraan atau jabatan pemerintahan; Ketiga (pengertian ketiga), organ negara dalam arti yang lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi law-creating dan/atau law-applying dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di dalam pengertian ini, lembaga negara mencakup pengertian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Peraturan Presiden ataupun keputusan-keputusan yang tingkatnya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di tingkat daerah.

Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih sempit lagi, organ atau lembaga negara hanya terbatas pada pengertian UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah. Lembaga negara yang dibentuk karena UUD misalnya adalah presiden, MPR, DPR, DPD, MK, MA, BPK, TNI, Polri, Bank Sentral, Komisi Penyelenggara Pemilu, dan Komisi Yudisial. Yang dibentuk karena undang-undang, misalnya adalah Komisi Penyiaran Indonesia, Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Komisi Pengawas Persaingan Usaha, dan sebagainya. Disamping itu, dalam pengertian keempat ini, pengertian lembaga negara mencakup pula lembaga negara tingkat pusat dan lembaga negara tingkat daerah. Lembaga daerah adalah lembaga negara yang kewenangannya diatur dan diberikan oleh UUD 1945, tetapi adanya di daerah. Pada hakikatnya, DPRD Kabupaten itu adalah juga lembaga negara, tetapi karena keberadaannya di daerah maka sebaiknya disebut sebagai lembaga daerah.

Kelima, disamping itu keempat pengertian diatas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, maka lembaga-lembaga seperti MPR, DPR, MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, yaitu lembaga negara dalam arti sempit atau lembaga negara dalam pengertian kelima. Karena kedudukannya yang tinggi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendak disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterrima. Dewasa ini, memang tidak dikenal lagi adanya lembaga tertinggi negara. Semua lembaga konstitusional dianggap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsi dan kewenangannya masing-masing. Akan tetapi, untuk lembaga-lembaga negara yang kewenangannya ditentukan dalam UUD 1945, tetap relevan untuk disebut sebagai lembaga tinggi negara.

Lembaga-lembaga negara dalam arti sempit yang dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara itu menurut UUD 1945 ada tujuh institusi, yaitu (i) Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu kesatuan institusi kepresidenan; (ii) DPR; (iii) DPD; (iv) MPR; (v) MK; MA; dan (vii) BPK. Ketujuh lembaga tinggi negara inilah dewasa ini yang dapat dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negara yang utama (main organs) yang lazim dipergunakan selama ini. Karena itu, agar tidak menyulitkan saya usulkan ketujuh lembaga ini tetap disebut lembaga tinggi negara. Kedelapan organ alat perlengkapan negara ini tentunya tidak dapat dipahami secara sempit dalam konteks paradigma trias-politica Montesquieu.

Pemahaman tentang Lembaga Negara (Sebuah ringkasan dari karya Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie S.H., Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi – Pemahaman tentang Lembaga Negara, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Cetakan Pertama, Jakarta, 2006, halaman 41-.

Lembaga negara terkadang disebut dengan istilah:

1. Lembaga Pemerintahan.
2. Lembaga Pemerintahan non-departemen, atau
3. Lembaga negara saja.

Lembaga negara dibentuk:

1. Berdasarkan atau karena diberi kekuasaan oleh UUD.
2. Mendapatkan kekuasaannya dari UU.
3. Berdasarkan Keputusan Presiden.

Hirarki atau ranking kedudukannya tentu saja tergantung pada derajat pengaturannya menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Sebelum perubahan UUD 1945, biasa dikenal adanya istilah:

1. Lembaga pemerintah;
2. Lembaga departemen;
3. Lembaga pemerintah non departemen;
4. Lembaga Negara;
5. Lembaga Tinggi Negara;
6. Lembaga Tertinggi Negara;

Disamping itu, pergeseran tersebut (Perubahan atas Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945) berkaitan pula dengan doktrin pembagian kekuasaan versus pemisahan kekuasaan. Sebelum diadakan perubahan, kedaulatan rakyat dianggap tercermin dalam kekuasaan lembaga tertinggi negara bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai penjelmaan seluruh rakyat. Dari lembaga tertinggi inilah, kekuasaan dari rakyat itu dibagi-bagikan kepada lembaga-lembaga tinggi negara yang lain secara distributif (distribution of power atau division of power). Konstitusi negara kita meninggalkan doktrin pembagian kekuasaan dalam arti vertikal (vertical distribution of power) dan mengadopsi gagasan pemisahan kekuasaan dalam arti horizontal (horizontal separation of power). Pemisahan kekuasaan itu dilakukan dengan menerapkan prinsip checks and balances di antara lembaga-lembaga konstitusional yang sederajat itu yang diidealkan saling mengendalikan satu sama lain.

Dengan adanya pergeseran pengertian yang demikian itu, maka konfigurasi kekuasaan dan kelembagaan negara juga mengalami perubahan secara mendasar. Sekarang tidak dikenal lagi adanya pengetian lembaga tertinggi negara. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) bukan lagi lembaga tertinggi negara seperti sebelumnya.

Alhamdulillah, persiapan mengikuti ujian mid telah siap. Artikel ini mulai ditulis jam 1 malam tadi dan berakhir 10 menit sebelum azan subuh berkumandang.

Bersambung….

Postingan selanjutnya (dalam lingkup Lembaga-lembaga Negara) akan ditulis pada bahan persiapan semester TA. 2008/2009.

Hak Cipta pada tulisan ini melekat kepada Pencipta yang dapat dilihat dari sumber tulisan. Semoga bermanfaat, dan terimakasih telah membaca sampai sejauh ini.